1995年起，我國進(jìn)入40年左右的人類歷史上前所未有的快速、全面、空前的城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮，超過10億人在一代人的時期內(nèi)邁入現(xiàn)代化城市生活。城鎮(zhèn)化是全體中國人追求美好生活的主要實(shí)現(xiàn)途徑，是當(dāng)代中國最偉大的社會實(shí)踐和發(fā)展成就。城鎮(zhèn)化相關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資，是當(dāng)代中國投資規(guī)模最大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

　　預(yù)計(jì)我國還有不到20年的市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)高峰期和機(jī)遇期，我們這一代人集中建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施，決定了未來幾代中國人能使用的城市體系的硬件水平，這是當(dāng)代中國人的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

　　為城市居民提供與本地發(fā)展?jié)摿ο嗥ヅ涞母哔|(zhì)量的市政基礎(chǔ)設(shè)施并提供基本公共服務(wù)，是地方政府的政治責(zé)任。因?yàn)榈胤秸袚?dān)這種不可推卸的政治責(zé)任，那么市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)資金的落實(shí)，不能也沒有必要與地方政府信用脫鉤。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資，理應(yīng)依托地方政府信用，所形成的債務(wù)不論統(tǒng)計(jì)上歸類為直接債務(wù)、隱形債務(wù)還是或有債務(wù)，都是無法轉(zhuǎn)移和賴掉的地方政府債務(wù)。沒有地方政府信用的支撐，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資會更加困難，融資成本也會更高，最終還是增加未來公共財(cái)政和城市居民的支付壓力。

　　需要強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)維護(hù)好地方政府信用。地方政府信用是當(dāng)?shù)匦庞皿w系的基礎(chǔ)。如果基礎(chǔ)不牢，則當(dāng)?shù)氐慕鹑谛庞铆h(huán)境必不可靠，金融機(jī)構(gòu)將避而遠(yuǎn)之，并將當(dāng)?shù)貏潪楦唢L(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，各類市場主體必定陷入融資難與融資貴的困境，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展將全面受損。

　　簡單粗暴地認(rèn)定和處置地方政府債務(wù)，極有可能壓爆地方政府違約，引發(fā)處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，引起當(dāng)?shù)厝鐣男庞梦C(jī)。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施大多是百年工程，主要構(gòu)筑物的使用壽命可能長達(dá)數(shù)百年，涉及幾代人的福祉。從各國城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段來看，市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的高峰期往往集中在一代人約30-40年的時期之內(nèi)，當(dāng)代中國人就承擔(dān)了這份投資建設(shè)的重任。

　　在目前的發(fā)展階段，如果把市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資看成一個當(dāng)期或短期財(cái)政問題，依托當(dāng)年財(cái)力和未來3-5年的財(cái)力，以“以收定支、當(dāng)年平衡”的理念來管理和約束市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資和地方政府債務(wù)，則直接封殺了國內(nèi)大多數(shù)地方的城市發(fā)展權(quán)。

　　考慮市政基礎(chǔ)設(shè)施的資金平衡，應(yīng)當(dāng)放在相關(guān)設(shè)施全生命周期和城市財(cái)力百年變化趨勢的長期視角。市政基礎(chǔ)設(shè)施是一個涉及幾代人以百年計(jì)的長期發(fā)展問題，應(yīng)當(dāng)考慮代際公平和成本分擔(dān)，當(dāng)前階段借債搞建設(shè)、借新還舊，有其內(nèi)在合理性和客觀性。要靠當(dāng)代人完成如此巨量基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金回收和債務(wù)償還，既沒有必要也不可能。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域產(chǎn)生并累積巨額政府債務(wù)，是我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的內(nèi)在要求和必然結(jié)果。依靠簡單粗暴的政策文件進(jìn)行封堵和倒逼，違背常識與邏輯，不是解決問題的合適方式。特別是國內(nèi)處于城鎮(zhèn)化不同發(fā)展階段的城市差異很大，用同樣的財(cái)政指標(biāo)和償債能力指標(biāo)進(jìn)行一刀切，更是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的蠻橫封殺，會造成區(qū)域發(fā)展的差距的進(jìn)一步加大。

從財(cái)政角度解決地方政府債務(wù)的核心要務(wù)有三：

　　一是要建立起財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅管理體制，讓地方政府的收入與支出實(shí)現(xiàn)中長期平衡，并輔之以規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，可以依托地方政府信用籌集低成本資金；

　　二是應(yīng)當(dāng)落實(shí)地方政府的償債責(zé)任機(jī)制，堅(jiān)決打破“中央政府兜底、全民買單”的死循環(huán)，落實(shí)省級政府對轄區(qū)內(nèi)的政府債務(wù)負(fù)總責(zé)的機(jī)制，防止形成系統(tǒng)性的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)；

　　三是落實(shí)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)短板、還欠賬的針對性的支持性財(cái)政政策，加快縮小地區(qū)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　在國內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施各相關(guān)領(lǐng)域，除供水、污水處理、燃?xì)?、供暖、公交等少?shù)領(lǐng)域外，普遍未建立起使用者付費(fèi)機(jī)制。即使已經(jīng)建立起收費(fèi)機(jī)制的部分行業(yè)，如地鐵、公交等，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)全部投資、建設(shè)與運(yùn)營成本。

　　從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，通過向居民收取使用費(fèi)來回收投資的潛力和空間特別有限。很多領(lǐng)域確實(shí)不宜或沒有條件建立可以覆蓋成本的使用者付費(fèi)機(jī)制，如市政道路、園林綠化、排水網(wǎng)絡(luò)、地鐵等，超過80%以上的市政基礎(chǔ)設(shè)施投資，無法通過直接的使用者付費(fèi)機(jī)制來回收投資。使用者付費(fèi)現(xiàn)在不是、以后也難以成為市政基礎(chǔ)設(shè)施的主要投資回收方式。寄希望通過建立到位的公用事業(yè)價格機(jī)制或調(diào)價，作為消化存量債務(wù)的主流方式，無異于本末倒置、緣木求魚。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域巨額投資的資金平衡和投資回收，應(yīng)當(dāng)放在40年以上的城鎮(zhèn)化的全過程來考慮，主要依靠基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來的土地價值提升的部分內(nèi)部化。大規(guī)模市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，將顯著提高所在區(qū)域特別是城市核心區(qū)域的土地價值，真正落實(shí)土地漲價的主要部分明確、持續(xù)、穩(wěn)定地歸屬政府部門，是地方政府有效推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必由之路。

　　土地收益歸公機(jī)制，簡稱“土地財(cái)政”，是工業(yè)革命以來各國搞市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回收的主流模式，是人類文明的共同成果，不必回避，也無需隱晦。不能把因貨幣擴(kuò)張、壓制供給、行業(yè)失范、市場炒作等復(fù)雜因素造成的房價上漲，簡單化地歸咎于土地財(cái)政。妖魔化和封殺土地財(cái)政，無異自毀長城，會走向歪路邪路。需要強(qiáng)調(diào)，土地財(cái)政不是簡單的征地賣地，而是跨期40年以上的城鎮(zhèn)化全周期的專業(yè)性、系統(tǒng)性、長期性的工作。

　　四、各方需要敬畏PPP模式的嚴(yán)謹(jǐn)性和復(fù)雜性，精心實(shí)施才能發(fā)揮PPP模式的公共治理優(yōu)勢。經(jīng)過30多年的國內(nèi)實(shí)踐，以特許經(jīng)營為主體的PPP模式在部分領(lǐng)域已經(jīng)取得實(shí)效。但是，由于存在諸多限制條件，PPP模式在國內(nèi)全面推廣的條件遠(yuǎn)未成熟，近年的PPP運(yùn)動給各方面教訓(xùn)深刻。

　　PPP涉及政府、社會資本、公眾長達(dá)20-30年的長期合作關(guān)系，不同階段還會涉及設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、供應(yīng)商等諸多主體，所提供產(chǎn)品往往是與普通民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

　　本質(zhì)上，PPP是一個涉及多方主體長期合作關(guān)系和多元利益持續(xù)博弈的公共治理問題。PPP的核心在于公共治理機(jī)制的有效建立及良性運(yùn)行，對整體法治環(huán)境、恪守契約精神、爭議解決機(jī)制的要求很高。

　　PPP是道而不是術(shù)，PPP是理念而不是具體模式。PPP的核心內(nèi)涵在于有效積聚整合各方面的優(yōu)勢資源，構(gòu)建有彈性的激勵相容的公共治理機(jī)制，通過諸多不同利益訴求的相關(guān)方長達(dá)幾十年的持續(xù)博弈，各方合力同心、盡力而為、量力而行、按貢獻(xiàn)和績效取酬，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全生命周期綜合效能的最優(yōu)化。

　　在國內(nèi)，污水處理廠、垃圾處理廠、天然氣供氣這少數(shù)幾個領(lǐng)域，已經(jīng)形成數(shù)量眾多的合格投資者，通過市場競爭確實(shí)有效提升了效能，以特許經(jīng)營為特點(diǎn)的PPP模式，在這少數(shù)幾個領(lǐng)域已經(jīng)成為主流模式。在高速公路、城市供水、供暖等領(lǐng)域，已經(jīng)有一批成功項(xiàng)目，以特許經(jīng)營為特點(diǎn)的PPP模式已經(jīng)成為融資平臺模式的有益補(bǔ)充。在市政道路、軌道交通、園林綠化、水環(huán)境治理等領(lǐng)域，鮮見成功案例，前幾年部分大膽參與的投資者，通過政府購買服務(wù)為特點(diǎn)的PPP模式積極爭搶項(xiàng)目，目前普遍進(jìn)入進(jìn)退維谷的困難境地。

　　總體上看，國內(nèi)目前還不具備大規(guī)模推廣PPP模式的條件，不能操之過急。

　　對于PPP模式，一方面，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到PPP模式結(jié)合公共機(jī)構(gòu)的體制優(yōu)勢和商業(yè)機(jī)構(gòu)機(jī)制、管理優(yōu)勢的先進(jìn)性，在有條件的區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行積極探索，但切不可在不具備條件的情況下，用搞運(yùn)動的方式硬推。另一方面，我們要認(rèn)識到PPP模式操作上的嚴(yán)謹(jǐn)性和長達(dá)幾十年的公共治理過程的復(fù)雜性，不能過于簡化，盲目壓縮前期工作時間和咨詢費(fèi)用，過于追求落地規(guī)模和轟動效應(yīng)。

　　融資平臺是地方政府在現(xiàn)有財(cái)政體制和投融資體制下的重要實(shí)踐，是國內(nèi)城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主流實(shí)施模式。2014年9月21日印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（即43號文），明確了地方政府融資只能通過發(fā)行政府債券或采用PPP模式，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。43號文力求將國內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式從融資平臺主導(dǎo)，一夜轉(zhuǎn)向“地方政府債券+PPP”。從最近三年多的全國數(shù)據(jù)看，地方政府債券只能滿足不到20%的資金需求，PPP模式滿足不到5%的資金需求，超過75%的新建項(xiàng)目資金，主要依靠各類融資平臺代替政府舉債籌集。

　　2014年以來，地方政府在全方位、成體系的政策管控背景下，仍然普遍性地、持續(xù)性地通過融資平臺融資求發(fā)展，甚至陷入“飲鴆止渴”維持資金鏈的困局不能自拔。最根本的原因是沒有建立起地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅管理體制，也沒有規(guī)范的舉債融資和責(zé)任機(jī)制。

　　在當(dāng)前的財(cái)稅管理體制下，處于城市化建設(shè)起步期和快速發(fā)展期的地方政府，只能依托融資平臺承擔(dān)資金籌集職責(zé)，這是融資平臺存在的體制背景。在城市化建設(shè)的起步期，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要全面啟動并超前建設(shè)，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設(shè)的新局面。此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有融資平臺可以迎難而上。可以說，國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效并持續(xù)健康發(fā)展的地方，融資平臺在建設(shè)起步期和快速發(fā)展期的融資工作中，均起到了絕對主導(dǎo)的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的高水平落實(shí)。

　　只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺才有生存基礎(chǔ)。同樣，只有利用好融資平臺和土地財(cái)政兩個輪子，在當(dāng)前的財(cái)力約束和融資約束下，地方政府才能落實(shí)城市建設(shè)長遠(yuǎn)規(guī)劃與目標(biāo)。

　　當(dāng)前，亟需借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高地方政府利用土地等公共資源和實(shí)施市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的效能。而不是簡單地把“土地財(cái)政”和“融資平臺”這兩個概念掃到歷史的垃圾堆。實(shí)際上，只要能夠借鑒國內(nèi)兄弟城市的可復(fù)制、可推廣的成功、成熟經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高各方面的底線水平，并不要求很高超的專業(yè)技能和運(yùn)作水平，所能帶來的綜合效益就會高很多。

　　國內(nèi)形形色色的融資平臺可以分為四類，不宜簡單化地全面否定。

　　一是綜合性平臺，如上海城投、杭州城投、武漢城投、重慶渝富等。發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合性平臺已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢，融資成本低、組織項(xiàng)目建設(shè)效率高、運(yùn)營管理能力強(qiáng)。

　　二是專業(yè)性平臺，如京投公司、上海城投環(huán)境集團(tuán)、上海申通地鐵集團(tuán)、北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)等，它們是某個特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營主體，是所在行業(yè)的領(lǐng)先機(jī)構(gòu)。

　　三是園區(qū)性平臺，如上海張江高科集團(tuán)、上海金橋集團(tuán)有限公司、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)總公司等。主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。

　　四是空殼型平臺。2008年國際金融危機(jī)后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模小、可運(yùn)作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開發(fā)行債券的區(qū)縣級平臺。

　　從數(shù)量上看第四類平臺占比很高，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)?？?，實(shí)際占比并不大，并不能代表融資平臺的主流。第四類平臺公司是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融意識落后、金融市場運(yùn)作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現(xiàn)，其中的絕大部分可能會被淘汰或撤并。但是，絕對不能簡單因?yàn)榇嬖跀?shù)量眾多的第四類不規(guī)范平臺，而否定前三類融資平臺存在的必要性和重要性。

　　整合公共資源培育具有很強(qiáng)綜合能力的融資平臺，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作的主要抓手和當(dāng)務(wù)之急。從發(fā)達(dá)地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)培育強(qiáng)平臺的意義有：

　　一是成為地方政府在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的人才培養(yǎng)高地、經(jīng)驗(yàn)積累載體和合作對接各方資源的樞紐；

　　二是作為地方政府城鎮(zhèn)化項(xiàng)目投融資的綜合性資金池，以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)主體；

　　三是擔(dān)任PPP等市場化項(xiàng)目的政府方實(shí)施主體、項(xiàng)目現(xiàn)金流不足的風(fēng)險(xiǎn)緩釋主體、代表地方政府進(jìn)行監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，當(dāng)PPP項(xiàng)目失敗時融資平臺可以作為代表地方政府接盤處理遺留問題的公共機(jī)構(gòu)；

　　四是社會資本異地投資PPP項(xiàng)目時，需要跟當(dāng)?shù)刂饕谫Y平臺親密合作實(shí)現(xiàn)合作共贏，這種合作可以體現(xiàn)為股權(quán)合作，也可以是共同開發(fā)，凝聚合力為PPP項(xiàng)目順利平穩(wěn)推進(jìn)創(chuàng)造條件。

　　今年7月底的政治局會議強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”，為未來一段時間的經(jīng)濟(jì)工作指明了方向。在外部環(huán)境不確定性增多、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的背景下，要保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，必須以穩(wěn)為先，筑牢經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)，為高質(zhì)量發(fā)展提供支撐和保障。

　　我國現(xiàn)階段的固定資產(chǎn)投資構(gòu)成中，工業(yè)投資和房地產(chǎn)投資受外部形勢沖擊影響很大，難以真正穩(wěn)住。實(shí)際上，基礎(chǔ)設(shè)施投資直接影響就業(yè)、金融、投資和預(yù)期這四個重要方面，能否“穩(wěn)”得住，是中國這艘經(jīng)濟(jì)巨輪的壓艙石。基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)當(dāng)保持合理、穩(wěn)定、可預(yù)期的增速，有助于穩(wěn)定甚至提升各方面對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的信心。

　　國內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資任務(wù)，主要由市、縣級政府及其下屬融資平臺承擔(dān)，包括市政道路、城市軌道交通、土地儲備、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、垃圾處理、醫(yī)療、教育、文化、體育、行政設(shè)施等領(lǐng)域。最近幾年針對地方政府債務(wù)和融資平臺的財(cái)政政策和金融政策變化過于頻繁，導(dǎo)致今年上半年的市政基礎(chǔ)設(shè)施投資增速快速下滑?？梢哉f，要穩(wěn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，穩(wěn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資又是定盤星。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作復(fù)雜、投資規(guī)模大、建設(shè)期長、投資回收期更是長達(dá)幾十年，特別需要穩(wěn)定的政策環(huán)境，讓各利益相關(guān)方形成穩(wěn)定的合作預(yù)期，才有條件實(shí)現(xiàn)低成本的融資，才有可能實(shí)現(xiàn)全生命周期的綜合成本最優(yōu)化。

　　對于特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目的實(shí)施模式、政策支持、融資渠道、收入來源、回報(bào)機(jī)制等核心要素，如果受政策變動影響發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，將直接影響其可融資性和融資成本，甚至可能造成原實(shí)施模式無法持續(xù)。如果法規(guī)政策經(jīng)常發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，違背實(shí)事求是原則，簡單粗暴地一刀切，甚至溯及繼往，或者不同部委、不同時段、不同領(lǐng)域的政策之間存在明顯的沖突和矛盾，會導(dǎo)致有能力的正規(guī)參與者不知所措，只有無知無畏的投機(jī)者敢冒險(xiǎn)參與，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的混亂局面。

　　近年我們在這方面的教訓(xùn)十分深刻，2008年以來，關(guān)于融資平臺的政策已經(jīng)三次放松三次收緊，給各方面工作增加了難度，抬高了成本。今后，要特別注意通過穩(wěn)定政策預(yù)期來實(shí)現(xiàn)市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的有效投資。

　　對于事實(shí)上存在的巨額存量地方政府債務(wù)，不應(yīng)回避，也沒有必要恐慌。應(yīng)當(dāng)立足長遠(yuǎn)，緩釋存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并逐步消化存量債務(wù)。對存量債務(wù)，需要各方面達(dá)成共識：

　　一是歷史地看。近20年來國內(nèi)翻天覆地的城鎮(zhèn)化，取得了空前的成就，沒有這些存量債務(wù)做支撐，要想取得這種成就是不可能的。國際上，各發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化早期和快速發(fā)展期，也是大量負(fù)債。上海等國內(nèi)一線城市也是如此。

　　二是全面地看。市政基礎(chǔ)設(shè)施的集中超前建設(shè)，為片區(qū)開發(fā)、招商引資、民生工程提供了前提條件，也會帶來土地房產(chǎn)價值、工商企業(yè)稅收、人均GDP、生活質(zhì)量的長期性、普遍性和實(shí)質(zhì)性地全面提升，這些方面的提升會增加地方政府的綜合財(cái)力，從而提升長期償債能力。

　　三是發(fā)展地看。經(jīng)營城市的盈虧平衡點(diǎn)比產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要長得多，如果停下來清算歷史債務(wù)問題，確實(shí)絕大部分城市都會是立馬崩盤的后果。需要強(qiáng)調(diào)，城市是在地方政府信用支持下的持續(xù)經(jīng)營的偉大事業(yè)，只要不斷不亂，人均GDP、綜合財(cái)力普遍每10年能翻倍。市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域達(dá)到資金收支平衡點(diǎn)后，債務(wù)不會再累加，而綜合財(cái)力及償債能力還會繼續(xù)增加，城市政府的償債負(fù)擔(dān)和壓力會越來越輕，此后存量債務(wù)也就可以逐步消化。

　　防控地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)順勢疏導(dǎo)、全流程管控。既要治標(biāo)，定向緩釋存量風(fēng)險(xiǎn)；更要治本，建立防控風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。對存量債務(wù)，建議采取以下風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施：

　　一是省級政府組織核實(shí)實(shí)際債務(wù)數(shù)據(jù)，各市、縣政府制訂存量債務(wù)化解方案，報(bào)省政府批準(zhǔn)，并向國務(wù)院報(bào)告。

　　二是對存量地方政府債務(wù)進(jìn)行合理分類和歸因，分別采取不同的處置措施：政府日常經(jīng)費(fèi)缺口形成的債務(wù)，依托上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐步消化；市政基礎(chǔ)設(shè)施形成的債務(wù)，通過盤活土地等存量資產(chǎn)，提升綜合財(cái)力，積聚償債資金在較長時期內(nèi)逐步消化；推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的債務(wù)，主要通過盤活經(jīng)營性國有資產(chǎn)、債務(wù)核銷、債轉(zhuǎn)股、兼并破產(chǎn)等市場化方式解決，嚴(yán)禁新增政府兜底的此類債務(wù)。

　　三是各市、縣政府只保留一家由政府信用支持的融資平臺，存量債務(wù)集中處置。其它融資平臺進(jìn)行撤并，暫時無法撤并的除處置存量債務(wù)外，不再新增任何形式的債務(wù)和投資建設(shè)任務(wù)，時機(jī)成熟即行撤并。省政府可以組織對債務(wù)問題嚴(yán)重的市、縣政府進(jìn)行債務(wù)重整。

　　四是以市、縣級政府為發(fā)債主體，發(fā)行專項(xiàng)地方政府債券，鎖定存量債務(wù)并降低債務(wù)成本，在30年以上的較長時期內(nèi)逐步消化。

　　總之，應(yīng)當(dāng)“腳踏實(shí)地”加“詩和遠(yuǎn)方”，在較長的時期內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化相關(guān)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資體制的轉(zhuǎn)型升級，形成地方政府債券、融資平臺、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、組合型開發(fā)建設(shè)等多種模式發(fā)揮各自優(yōu)勢的共生比選格局。

　　本文作者羅桂連，現(xiàn)任中國國際工程咨詢公司研究中心投融資咨詢處處長，高級經(jīng)濟(jì)師，注冊會計(jì)師。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問學(xué)者。 國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜?中國銀行間市場交易商協(xié)會法律專業(yè)委員會委員，清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家，中國技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會投融資分會秘書長。